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  • 社會服務:香港經驗及啟示

    作者: admin   来源:甘肅行政學院學報   阅读:1241   时间:2014-12-08


    香港的社會服務肇始於慈善團體的救濟扶持,經過第二次世界大戰後60多年的發展,時至今日,其服務體系日臻成熟,形成了既具香港特色,又有中國傳統的服務模式。相較之下,我國內地的社會服務,無論從數量還是水準上都略遜一籌,仍處於起步階段。因此,本文從服務管理、服務專案、服務工作者等方面介紹香港的社會服務體系,以期對我國內地發展和完善社會服務提供指導,為建立中國本土化的社會服務模式提供借鑒。

     “社會服務”通常是指為處於不利社會境況中的弱勢群體提供的各種形式的幫扶,亦是國家公共服務的重要組成部分。西方國家自英國於19世紀中葉首倡“社會服務”以來,已經形成比較完善的社會服務體系。時至今日,歐美等發達國家已建立起符合本國特色的服務制度,服務理念也較為成熟。與國際比照,中國的社會服務還處於起步階段,如何構建符合我國國情的社會服務體系理應提上日程。

    追溯歷史,中國雖未提出“社會服務”這一具體概念,但服務理念早已存在,只不過在傳統中國社會提供的服務主要為家庭式的非正式性的照料。然而審視現狀,中國劇烈的社會變遷正在降低現代家庭的照料能力:高速工業化、城市化和以低生育率為核心的生育政策造成家庭規模日趨小型化、結構核心化,而日益提高的婦女勞動參與率也減弱了家庭的傳統照料作用,這都導致了家庭照顧資源逐漸式微;加之傳統上尊敬、照料老人的儒家倫理不斷瓦解,家庭提供服務的意願也在下降。易言之,為家庭成員提供長期、連續性照料的壓力已非現代一般家庭所能獨自承擔,因此國家需要迫切發展社會性的、正式的現代服務形式。

    我國政府已經深刻認識到形勢的嚴峻性,“十二五”規劃綱要明確提出“加強社會建設,建立健全基本公共服務體系”、“推進基本公共服務均等化”,十八大報告更是將社會服務作為社會建設的重要載體。據此可以斷定,社會服務作為基本公共服務的重要組成部分,必會受到政界、學界及社會公眾的認可與關注。

    另一方面,推進社會服務建設並非朝夕之功,它須配合我國目前的國力水準及地區發展差異,分階段分地區漸次實現。在發展社會服務方面,我國大陸地區還處於探索和起步階段,經驗還很欠缺,而我國香港地區在這方面則較為領先。因此,本文以香港為例,分析香港社會服務的經驗,以期對中國的社會服務體系建設作些微貢獻。

    一、社會服務的管理框架


    (一)社會服務的機構和組織

    香港社會服務開始於民間團體的救援工作,歷史最悠久、規模最龐大的東華三院,創始於1870年,保良局開始於1878年,這些志願機構一度成為香港提供社會服務的主力;直至1958年香港社會福利署成立,政府才正式管理並主動協調社會服務的政策規劃。由此可見,香港社會服務的發展很大程度上得益於服務機構與組織的發展。具體而言,香港社會服務的機構和組織具有以下幾個特徵:

    1.分工明確,職能清晰

    在香港,為基層社區提供管理和服務的機構或組織可以分為行政機構和社會組織,二者分工明確、各司其職。其中,行政機構提供行政管理和公共服務,社會組織提供自治管理和公益服務。

    行政機構是香港特區政府按照基本法和行政框架設立的。行政機構除了香港特區政府下設的各署、局等行政管理機構外,還包括各類社區服務機構;前者以香港社會福利署、社會工作局為代表,後者如香港平等機會委員會、香港安全服務隊等。

    社會組織又分為正式組織和民間組織。正式組織為法定的、正式的社會組織,負責各區的日常管理和服務事務。民間組織或非政府組織(簡稱NGO),一般是自發自願形成的,其服務開展方式包括:通過專案申請獲得資助進行服務;通過自我組織獲取微利開展活動;通過社會募捐獲得善款為社區提供服務;通過直接供給為各類人群提供特惠服務;通過鄰里互助建立自信提供自願服務;通過其他各種途徑提供仲介、互助、志願等非營利性的社區服務。



    2.直接服務,運行規範

    一般來講,中國內地的社會組織主要有以下幾種類型:一是社會團體(如工會、共青團、婦聯等);二是行業協會(如企業聯合會、醫療協會等);三是基金會(如紅十字會);四是社會仲介組織(如社區物業組織);五是社區法定自治組織(如社區居委會);六是社區民間草根組織(如文體娛樂團體)。目前,這些社會組織中,直接提供社會服務的還比較少,很多組織還亟須規範。相較之下,香港的非政府機構(NGO),則主要致力於社會或社區服務,並且具有較為規範的組織架構和較成熟的運行方式。

    通常來講,香港非政府社會服務組織的架構主要由三部分構成:

    (1)董事會,也稱董事局、理事會,主要會員由周年大會選舉產生。董事會為機構最高決策層,多為不受薪、非執行的志願服務人士構成。董事會的成員多為專業人士,也可能因為其服務性質和具體需要,加入其他背景的人士。

    (2)管理層,主要由總幹事領導專職管理人員組成,負責具體事務的執行。其總幹事、行政總裁由董事會聘請,其他管理人員則一般由總幹事或行政總裁組織招聘,受薪的管理層可列席董事會會議,但通常沒有投票權。

    (3)前勤層,主要由總幹事、行政總裁和其他管理層人員組織招聘產生,負責具體事務的執行。

    3.管理嚴格,制度保證

    香港社會服務聯會(HKCSS, The Hong Kong Council of Social Service),簡稱“社聯”,是代表非政府社會服務界別的聯會組織,它是民間組織的總協調和指導機構,通過業務指導、專案資助、考核評估、研究開發等方式領導入會的非政府社會服務組織,共同推動可持續的社會發展。①

    20世紀40年代,第二次世界大戰結束,香港的經濟及社會環境產生劇變,加上大量難民由內地湧至,大規模的救濟工作變得刻不容緩,慈善團體及福利機構遂紛紛成立,為市民提供適切的服務及援助。為了有系統地統籌及策劃各種福利服務工作,志願組織組成了“緊急救濟聯會”,由於福利機構的數目不斷增加,所提供的服務亦日趨多元化,協調和聯絡的工作變得更加重要。在1947年,香港社會服務聯會成立,並於1951年正式成為法定團體。“社聯”現時共有約400個機構會員,它們透過其屬下遍佈全港3000多個服務單位,為香港市民提供超過九成的社會福利服務。

    “社聯”具有嚴格的組織架構,其議事和決策機構為董事會,管理及行動機構為執行委員會。執行委員會下設機構有:香港複康聯會、服務發展常設委員會、政策研究及倡議常設委員會、業界發展及常設委員會、公眾參與及夥伴常設委員會。其中,服務發展及聯席常設委員會又下設康復服務專責委員會、家庭及社區服務專責委員會、兒童及青少年服務專責委員會、長者服務專責委員會;政策研究及倡議常設委員會又下設社會保障及就業政策專責委員會、社會發展專責委員會。

    香港社會服務聯會的自我界定非常清晰。

    其工作使命是增強社會福利服務機構的問責;推動更完善的社會福利服務;促進機構服務社會的能力;共同宣導公平、公義、共融和關懷的社會;讓香港福利界成為國際社會的典範。

    定位。一個代表非政府社會福利服務機構、具有清晰信念與專業能力的聯會組織,致力推動香港社會福利的發展。

    信念。與會員機構共同信守社會的公義、公平,肯定人擁有天賦的權利,而社會有責任確保每個公民享有基本的社會和經濟資源,發揮潛能;個人亦有義務履行對家庭和社會的責任,自力更生、實現自我。

    抱負。建立一個具有高度問責性、有效率、具有成效、能照顧社會需要的社會福利界,維護社會的長遠持續發展和市民的福祉。

    香港社會服務聯會具有七項核心業務:

    第一,鼓勵機構互相分享經驗,促進彼此合作以掌握社會需要及轉變。

    第二,制訂福利議程與業界回應社會需要,宣導改善有關政策及服務的建議。

    第三,發動並參與福利規劃,凝聚及反映業界的觀點。根據社會需要的數據及分析,提出服務解決方案;建議拓展資源以提升服務。

    第四,制訂方向和策略支援服務使用者,協助其清楚表達需要並參與改善與他們相關的政策和服務。

    第五,與業界推動先導服務回應社會需要,強化創意計畫,填補服務缺口。

    第六,制訂方向及策略以推廣實證為本的工作手法,檢討服務模式,鼓勵機構實踐良好工作模式及優質服務,以提升服務質素及效能。

    第七,加強與國際及地區相關團體的聯繫及交流,發展本地福利議程、推展相關國際公約、促進經驗分享。

    由此可見,香港不僅有眾多的民間組織機構,還具有自己的聯合組織,其不僅通過各種方式為入會機構提供服務,還通過各種方式為社會發展做出努力,彌補政府服務的不足。當然,進入新世紀,香港社會服務機構也面對更多的社會經濟環境壓力:一是經濟結構的轉變,工作及收入不穩定、貧窮化和貧富差距擴大、競爭加劇但機會減少;二是社會的轉變,人口老化及結構的轉變、邊境逐漸模糊及人口流動、家庭功能及凝聚力受到侵蝕、邊緣化及社會排斥;三是社會凝聚力的變化,社會壓力增加而社區關係受壓、對社會及政治參與訴求提高、期望更高的社會問責等。

    (二)社會服務的財政與資源

    1.政府津助

    香港社會服務開始之初,資金主要由民間志願機構募捐而得,“外國善款”是其主要來源;而香港政府對非政府機構的資助方式,早年是“酌情津貼”,即政府撥給志願機構一定的補助;1982年發展成“標準津貼”,政府對非政府機構的服務給予全額資助;2001年起推行“整筆撥款制度”。該制度是指將受非政府機構截至2000年4月1日的認可人手編制人數“定影”,隨後參照截至2000年3月31日所適用的公務員總薪級表中點薪金推算定影員工薪酬的總和作為向非政府機構撥款的“基準”,最後以“一筆過撥款”的方式向非政府機構發放經常撥款。該制度著重提高效率和成效、改善質素、鼓勵創新、加強問責和提供彈性,目標是以最符合成本效益的方式調配資源,以應付社會不斷轉變的需要。非政府機構可自行決定是否採納。②截至2011年4月1日,共有171間受津助的非政府機構,其中164間機構已加入“整筆撥款”制度(社會福利署,2011)。

    而對於未加入“整筆撥款”制度的機構,則可以按照以下幾種“非整筆撥款模式”③獲得津助:

    (1)修訂標準成本津貼模式,即服務的標準成本由職員薪酬按認可職位的中點薪金計算。非政府機構在雇用職工方面可靈活處理,但不得超出標準成本。

    (2)模擬成本津貼模式,即津貼會按各福利機構的認可開支提供,每年並按通脹調整。

    (3)整筆撥款模式,即接受一筆撥款資助,在這模式下,服務單位剩餘的款項不會被扣除。

    2.非政府津助

    與受資助的非政府機構不同,未受資助的機構在資金及資源方面較為不穩定。對於這類機構而言,收入主要局限於會費收入、服務收入、社會捐贈及基金申請幾種方式。其實,未受資助的非政府機構一般規模較小、服務範疇較為單一,且社會知曉度也低。如此一來,該類非政府組織在尋求社會資源和資金支持方面更為困難,並因此可能間接對機構的人力資源管理和發展產生負面影響。

    此外,經過數十年的努力,香港已經形成了較為成熟的慈善文化,涉及教育、醫療、扶貧、環保、平等機會、文化康樂等不同議題,可供非政府機構申請。民間力量也成為香港多元化的籌資管道之一。

    (三)社會服務的評估與問責

    在香港,無論是接受政府資助的社會服務機構,還是自籌經費的社會服務機構,都必須面對評估和問責。不同的是,前者主要接受資助方——政府的評估和問責,後者更多是接受社會公眾的監督。

    為對受資助機構進行評估,社會福利署於2010年10月12日制定出臺“服務表現監察制度”,它是對受資助機構進行規管、厘定及評估服務表現的重要檔,包括社會福利署與受資助機構簽訂的《津貼及服務協議》以及一套《服務質素標準》。根據《服務表現監察制度》,對機構服務表現進行評估的方法大致有以下幾種:

    (1)“基本服務規定”及“服務質素標準”的自我評估。各服務營辦者每年須向社會福利署提交自我評估報告,陳述其服務單位“基本服務規定”及“服務質素標準”的執行情況;如有未達標准之處,同時提交改善計畫。

    (2)統計報告。服務營辦者採用特定表格,向社會福利署提交服務單位在“服務量標準”和“服務成效標準”的統計報告;社會福利署會按照協議所載的協定的水準,分析有關數據。

    (3)評估探訪。“評估探訪”是社署監察服務表現的常規工作,以瞭解服務單位遵守協定服務水準的情況,當中包括十六項“服務質素標準”及“基本服務規定”的執行。根據風險管理的方式,社會福利署為各服務營辦者抽選接受“評估探訪”。為落實整筆撥款獨立檢討委員會(檢討委員會)在2008年12月發表的《整筆撥款津助制度檢討報告》的建議,社會福利署除了定期的評估探訪及為調查投訴而進行的突擊巡查外,會更頻密地巡查服務單位,亦會基於一般質素保證需要而按抽樣揀選服務單位進行突擊巡查。此外,社會福利署亦根據建議由評估人員在探訪/巡查期間有系統地收集服務使用者的意見。

    (4)實地評估。“實地評估”是社會福利署針對性的服務表現監察工作:就個別服務營辦者或服務單位的獨特情況,社會福利署給予短期通知或不作事前知會下,進行實地探訪,檢視其服務質素。“實地評估”會應用在新服務單位、疑有服務表現問題的服務單位等。

    而作為“服務表現監察制度”主要依據的“服務表現標準”,則可分為“基本服務規定”、“服務質素標準”、“服務量標準”和“服務成效標準”四方面(社會福利署,2011)。其中,“基本服務規定”乃因應各類服務的提供方式而指定的一些基本建構要求,可包括職員資歷、所需器材、遵行服務程式手冊的要求、開放時間等;“服務量標準”規定,為衡量每類服務的一些基本服務表現指標,各項標準均以服務單位所屬的服務種類而訂定,涉及收容率、已登記會員的數目、個別護理計畫完成比率、小組活動的平均出席率、已舉行活動的數目等指標;“服務成效標準”用於量度服務的成效,可泛指整體服務使用者於使用服務後的改進情況;而“服務質素標準”則訂明瞭服務單位應具備的質素水準,具體表現為“四項基本原則”和“十六項服務質素標準”(社會福利署,2001年12月):


    二、社會服務的內容

    香港社會服務日益多元化,不僅有傳統的社會保障、家庭及兒童服務、康復服務、安老服務、青少年服務等,亦與司法、教育、醫療等領域有所鏈接。

    (一)社會保障

    在香港,社會保障的整體目標,是幫助社會上需要經濟或物質援助的人士,應付基本及特別需要。而作為香港傳統的公共服務,社會保障的內容早期以派送乾糧熱飯為主,至20世紀70年代,改為向社會上不幸的社群提供現金援助,而今又推行無須供款的社會保障制度,這個制度包括綜合社會保障援助計畫(簡稱“綜援”)、公共福利金計畫、暴力及執法傷亡賠償計畫、交通意外傷亡援助計畫及緊急救濟(見表2)。


    (二)安老服務

    香港的人口正不斷老化,截至2011年,香港65歲及以上的長者占人口總數的13.2%(香港政府統計處,2012年2月),因此安老服務日益得到重視。其信念是使長者能夠有尊嚴地生活,並為其提供適當的支援,以期實現“老有所屬、老有所養、老有所為”的理想。目標則是透過一系列支援服務,照顧長者各方面的需要和提升他們的生活質素,儘量使其留在熟悉的社區環境生活;並為有需要的長者提供院舍照顧服務。

    1.社區照顧及支援服務

    社區照顧及支援服務協助長者儘量留在社區中安享晚年,以及為護老者提供支援。由於社區照顧及支援服務日趨多元化,服務形式以綜合模式為主,務求方便服務使用者。概括而言,社區照顧及支援服務可以分為三個範疇:長者中心服務、社區照顧服務及其他社區支援服務(見表3)。

     


    2.院舍照顧服務

    院舍照顧服務為一些年齡達65歲或以上,但因個人、社會、健康或其他原因而未能在家中居住的長者,提供住宿照顧服務及設施。年齡介乎60歲至64歲的人士亦可提出申請,但須證實確有需要接受住宿照顧。概括而言,香港院舍照顧服務可分為四種:長者宿舍、安老院、護理安老院和護養院(見表4)。





    此外,香港社會福利署在過去十年,重整長者社區支援服務及提供改善家居及社區照顧服務等,並鼓勵長者融入社群。除了不斷提升安老院舍的服務質素及監管水準外,於2000年11月起推行“安老服務統一評估機制”,採用一套國際認可的評估工具,衡量長者在護理方面的需要,從而編配合適的長期護理服務。社會福利署還在2003年11月28日開始設立“資助長期護理服務中央輪候冊”,讓長者獲得適切的資助長期護理服務。另外,特別值得一提的是香港長者安居服務協會開發的“平安鐘”服務。這一服務以24小時運行的資訊系統為平臺,聯通家庭、社工等,為有需要的長者提供人性化的服務。

    (三)家庭及兒童福利服務(Family and Child Welfare Services)

    (四)康復及醫務社會服務(Rehabilitation and Medical Social Services)

    (五)青少年、社區發展、違法者及戒毒康復服務

    (六)臨床心理服務(Clinical Psychological Service)

    (七)津貼服務(Subventions)


    三、社會服務的工作者

    “社會服務工作者”,簡稱“社工”。在香港,“社會工作”的概念與“社會服務”密不可分。不僅現今的社會工作是從傳統的“扶危濟困”式的社會救助與社會服務中演化而來,社會工作本身亦以社會服務為載體,其實踐主體即為“社會工作者”。

    (一)香港社工概況

    香港的社會工作,興起於20世紀50年代,正式開啟則要追溯到1965年《香港社會福利工作之目標與政策》白皮書的發表,到今天已得到香港普通民眾的廣泛認同。隨著社會工作作為一個專門行業的形成,社會工作者作為專業服務者的形象也日益明朗。據香港社會工作者註冊局④統計,截至2013年10月,香港總註冊社工人數為18334人,其中女性占70.84%,男性占29.16%;社工大部分服務於非政府機構(52.82%),服務於政府機構的占11.2%,其餘的則在其他相關部門或組織工作,可見社工的“中立”屬性比較明顯,成為溝通政府與民眾的橋樑。

    (二)香港社工的特點

    在香港,社工經過幾十年代發展,已經形成了頗具特色的港式特徵,主要包括:

    1.嚴格的職業認證制度

    香港對社工實行強制註冊管理,以“社會工作者”為身份開展工作的人士,必須首先在“香港社會工作者註冊局”進行註冊,否則不能從事與社會工作有關的職業或自稱“社工”。

    2.專業的知識和技能

    在香港,特定行業的社工都必須具備從事該行業的專業知識和技能。針對香港提供的社會服務日益多元化,服務領域也不斷擴大,對社工的要求不斷嚴格,職業專門化趨勢要求社工要熟悉各種服務類型的業務和服務對象的需求。

    作為專業人士,社工也需要通過督導和培訓來持續提升專業能力。一般來說,較為嚴格的督導會先由督導者和被督導者簽訂督導協議,確定定期及有系統的督導會面計畫;在督導過程中,雙方會針對督導目標進行討論;督導會面應按照機構制訂的督導會面報告表格填寫和記錄。從督導形式上看,督導可以分為個人、小組和朋輩督導。現時來看,香港的社會服務機構在督導方面要求比較嚴格。而在培訓和持續專業進修方面,香港在整體上並無專門的社會工作者持續進修課程,機構大都以不定期的短期講座、工作坊等形式進行培訓,抑或由社工個人申請更高層次的學歷進修。

    3.縝密的制度和管理

    “社工”在香港作為一種專業名銜,在開展專業服務過程中,具有縝密的制度支持,從而保證了服務的可能與可行,也保證了服務的品質和水準。《社會工作者註冊條例》是規範香港社會工作註冊的總綱,依據此條例成立的“香港社會工作者註冊局”是管理機構。

    社會工作者註冊局於1998年1月16日成立,它的財政獨立,許可權受《社會工作者註冊條例》嚴格規管。根據《條例》第7條規定,註冊局的職能主要包括:修訂及檢討註冊為社工的資格標準及有關的註冊事宜、處理有關註冊及續期註冊事宜、處理有關註冊社工的違紀行為事宜、準備註冊記錄冊。

    註冊條件主要在於申請人是否修畢社會工作者註冊局認可的社會工作文憑(學位)課程。因此,要成為社工首先要修讀社會工作專業課程。香港高等教育比較多元,開始有學士、碩士、博士等不同課程。根據《社會工作學位及文憑課程的評核原則、指標與標準》,社工註冊局對於社會工作課程的要求主要在必修科目、實習與督導方面。不同課程在必修科目方面要求相同,但在實習時數與安排上有所差異。

    一般來講,專科文憑,獲得社會工作資格後的職級可以從社會工作助理開始;本科學位畢業則可以從助理社會工作主任開始。當然,文憑及學位專業的社工,還要進行註冊。根據《社會工作者註冊條例》,社會工作註冊局負責制訂及檢討註冊社工的資格標準及有關的註冊事宜、處理有關註冊社工的違紀行為事宜以及備存註冊記錄冊。

    4.多層化的職級和薪酬管理

    社會工作者經過修讀註冊局認許的課程,並經過註冊後,新社工就可以進入服務機構。工作者一般是從“社會工作助理”做起,機構會慢慢視其工作表現考慮晉升。2001年前,香港的社會工作者的職級大都採用政府制訂的“福利科層”(Welfare Bureaucracy)的專業架構。這一架構大致可以分為助理職級序列的“社會工作助理”、“高級社會工作助理”、“總社會工作助理”以及主任職級序列的“助理社會工作主任”、“社會工作主任”、“高級社會工作主任”、“總社會工作主任”和“首席社會工作主任”。架構中的每一職級都清楚訂明學歷、資歷要求、所需經驗以及薪資水準。

    2001年前,社工的相應薪級與政府公務員相同。而隨著2001年“整筆撥款制度”的推行,社工薪級與公務員薪級脫鉤,薪酬水準逐漸拉開差距,機構內的職位名稱也發生變化。現時,社會服務機構在社工職位名稱及薪級設計上有繼續跟從原有架構的,也有機構自行設置的,政府對此並無統一規定或限制。

    5.完善的績效評估和激勵機制

    隨著社會工作發展的日益成熟以及近年來社會工作專業學生人數的持續增長,而這其中相當一部分是在社會服務機構工作,因此涉及員工的評估與激勵等方面的人力資源管理日益成為社會服務機構的重要議題。

    對社會服務機構來說,對員工的績效評估和激勵也是人力資源管理中不可或缺的一環。但與商業機構不同,社會服務機構不能單看服務數量與盈利情況,所以社會服務機構對員工的評估比較困難。不過香港的社會服務機構一般都會定期對員工進行績效評估,一般每年一次,機構會根據評估結果對員工進行獎懲。



    四、香港經驗及啟示

    社會服務作為社會的重要功能之一,其作用在現代社會中越來越重要。香港作為提供社會服務的典型代表,有諸多值得我國內地學習與借鑒的經驗。

    (一)香港經驗

    1.服務內容:以“直接服務”為主,社會保障為輔

    各國政府針對社會需要一般有兩種政策傾向,一是建立一套社會保障制度,包括社會救助、收入保障、退休金制度等,西歐福利國家採用的一般是社會保險和經濟援助模式,將國家的大部分福利開支用於其上,而我國內地的社會保障比較側重實物和現金補償;另一種取向是直接提供服務給有需要者。總體來說,香港的政策傾向於直接提供社會服務,直接的社會服務(Direct Social Services)在香港社會保護系統裏發揮極大的作用。在社會保障方面,香港只有一個很基本的綜合援助制度,而2000年起才開始推行的強制性公積金,其營運也全依賴市場機制,供款式的社會保障制度始終沒有設置。

    根據香港社會福利署2011年至2012年度“津貼撥款資訊”,資助非政府機構約2584個服務協議單位的預算資助額是90.75億元;按服務性質來看,比例最高為康復及醫務社會服務(32.8%),其次為老人服務(32.1%),青少年服務(13.9%)、家庭及兒童福利(10.5%)、社會福利支援(8.8%),隨後,社區發展(1.4%)、違法者服務(0.5%)相對較低,社會保障(0%)沒有獲得資助。該資助比例既顯示出香港社會服務需求的集中趨勢,也表明了香港的社會服務輕社會保障重直接服務的特點。

    2.服務供給:以“官辦民營”為主導模式

    香港社會服務的提供主要有社會資源支持的、私營的幾種方式,但大部分的社會服務都以“官辦民營”的模式來提供。所謂“官辦民營”,就是由政府負責整體政策和規劃、提供經費,以及監管服務提供的情況,而非政府機構則負責經營和運作。

    在香港,社會福利署和非政府機構是提供服務的兩個主體。作為政府機構,社會福利署承擔提供、策劃及統籌服務,進行財政撥款,制定服務質素標準並監管服務的成效的責任;而非政府機構則主要負責服務的供給。二者的工作環環相扣,形成行之有效的夥伴關係,也打造出香港“官辦民營”的服務供給制度。

    3.服務規劃:由中央規劃走向行政主導

    香港早期的社會服務發展並無統一規劃,直至20世紀60年代中期才開始進行有系統的中央規劃。其方式是“政策白皮書加五年計劃”,即以政策白皮書勾勒服務的發展方向,以五年社會福利計畫描繪具體藍圖。1965年發佈第一份社會福利白皮書《香港社會福利政策與目標》,1991年發佈最後一份白皮書《跨越90年代:香港社會福利白皮書》;而五年計劃在1999年以後也已停止。至此,香港的服務規劃就由中央規劃改變為現行的沒有路線圖和時間表的行政主導模式。

    4.服務發展:由政府統籌邁向“非官營化”

    到20世紀80年代,由於社會服務的開支增加以及受英國保守黨的右翼社會福利思潮影響,香港政府在社會服務政策中推行“非官營化”的理念。回歸以後,香港政府又大幅度消減“綜援”,宣導“自力更生”目標,新服務也以“外判”(簽約外包)的概念代替了“統籌”,故政府資助新服務專案時,也以競投的方式批出,而其他支持社會福利服務的非政府經費來源,也都採取競投的概念批出“專案”,服務理念趨向“非官營化”。

    “Privatization”在經濟領域譯作“私有化”,而在社會服務領域則譯為“非官營化”,因為社會服務很難變成利潤豐厚的生意,政府能做的是將提供社會服務或將經費脫離政府部門。學者巴亞(Nicholas Barr)清楚闡釋了社會服務非官營化的概念:社會服務的經費及生產可由私人或政府負責,所謂非官營化是指原先由政府直接生產及全數經費負擔,朝向政府生產及私人經費、私人生產及私人經費和私人生產及政府經費方向走。因此,“非官營化”並不等於“市場化”。

    5.服務輸送:由標準化走向綜合化

    在政府規劃服務的時期,社會福利服務分門別類,清楚界定不同服務的範圍及提供該服務的標準。這種方式有利於服務快速發展及監管,但卻不是從服務對象出發,容易產生服務的重複或空隙,也難以產生協調效應,因此改為綜合化。所謂綜合化,就是以一個地區為範圍,針對某個服務使用者組別提供全面的服務,而不再以服務類別或專案劃分。這樣能更有彈性地針對服務使用者的需要,但這樣做也需要準確評估地區需要,提高對服務使用者診斷的能力以及可以處理優先次序。

    6.社會服務的專業化

    在機構層面,除作為服務提供者的非政府機構外,香港有兩個全港性的組織:一個是類似行業組織的香港社會服務聯會,作為服務提供者的一個平臺共商如何優化政策,如何回應社會的新需要和服務的質素等課題,另一個是香港社會工作人員協會,這是一個專業組織,主要任務是發揮團結社工、發展專業的作用。

    在制度層面,香港具有一個提升和監管專業操守的專業社工註冊制度,它不單只是一個認證制度,更重要的是這個制度具有法定權力監管社工的專業操守;在工作者層面,香港社會工作專業的發展具有50多年的歷史,在亞洲地區處於領先地位,起到了服務品質的保證作用。

    (二)政策啟示

    香港作為社會服務的長期踐行者,已經發展出很多有效的政策和服務,並且香港與內地社會有著趨同化傾向,文化傳統類似,體制上的分歧也隨之香港的回歸與內地市場經濟的發展不斷縮小,與世界其他國家或地區的經驗相比,互相學習的空間很大。同時,我國內地經濟近年來不斷飛躍,國家的財政、組織和人力資源大幅度提升,沿海發達地區的經濟實力達到中上水平,有條件推行高質量、專業化的服務。自2006年中共十六屆六中全人提出要建設一支宏大的社工隊伍以來,我國內地在社會工作的培訓、技能考核和專職化的發展加快,也有利於社會服務的優化。因此,面對全球化競爭和現代化帶來的社會問題,中國內地可以篩選與借鑒香港的經驗來發展與優化社會服務,建立適合國情的社會服務體系。

    1.轉變服務理念,發展綜合性服務體系

    相較香港多元化的服務體系,我國內地的服務,無論是在服務對象還是在服務內容上,都還比較單一,服務對象一般局限於老年人、殘疾人、兒童等特殊群體上,服務的內容也僅側重經濟或現金的援助,忽略了針對一般個人的直接的服務。但隨著社會分工和發展程度的不斷提高,社會結構日益複雜,社會大眾面對的問題不再僅局限於物質和金錢的缺乏,還牽涉到情感等諸多問題,因此發展一般化、綜合性的服務體系必不可少。因此,在服務理念上,要實現兩個轉變:

    (1)轉變服務對象,變特殊服務群體為一般個人,發展“個人社會服務”(Personal Social Services, PPS),擴展服務範圍,使有需要的各種服務對象均能受益。

    (2)轉變服務內容,變單一的社會保障為多樣性的直接服務,改變以往只重經濟援助的理念,發展針對性的“直接的服務”(Direct Social Services),增加服務內容,使社會服務的提供更加靈活多元。

    2.加強服務管理,完善服務供給制度

    社會服務的管理一般有三種方式,即專業人員模型、經營者模型和官員模型(見表8)。




     在香港的社會服務管理之中,以上三方均有涉及,形成了一個政府部門、非政府機構和專業服務人員的靈活的組合框架。此外,香港的民間志願組織也扮演了重要角色。因此,我國內地在發展社會服務時,也可採用類似的思維方法設計服務體系,找出適合各地自身條件、個別服務特性和不同服務對象需要的管理模式。目前可行的方式,可能是政府主導,專業人員和經營者參與的模型。為此應該做到:明確相關政府部門在服務供給中的責任,扶植非政府機構的發展,建立行業協會發展服務產業,鼓勵民間公益組織參與服務。

    3.擴大服務融資管道,發展“混合經濟的社會服務”

    香港的社會服務主要由社會福利署和非政府機構透過財政撥款提供,也有小部分服務透過外判形式,由受資助機構及私營機構提供;除此之外,香港各種公益基金、社會捐贈、會員費及服務費用也構成其服務的財政資源,融資管道十分發達。而相較之下,我國內地一貫重視社會保障而輕福利服務,對服務的投入也僅限於拾缺型的力度,這與推行適度普惠型的轉變目標並不契合。因此,我國內地在發展服務時應該努力做到:

    (1)要加大政府購買服務的力度,增加服務的財政投入,同時做好監管工作。

    (2)進行服務的社會融資,擴大服務的資金來源,鼓勵社會多方參與,構建政府主導和社會參與相結合,多形式、多管道籌集服務資金的局面,發展“混合經濟的社會服務”。

    4.加強服務監管,構建社會服務評估體系

    香港對服務的監管主要體現在“服務表現監察制度”上,與其配套的制度主要包括三個部分,一為“津貼及服務協議”,由社會福利署和受資助機構簽訂,對受資助機構提出明確的責任要求;一為“服務質素標準”,包括四項基本原則和十六條質素指標;一為“服務質素評估”。三者形成一套完整的服務監管體系。基於此考慮,我國內地在服務監管方面應該借鑒:

    (1)力圖出臺“社會服務法”或“社會服務法規”,作為統領社會服務的根本大法。

    (2)制訂“社會服務品質標準”,對服務品質及監管提出要求。

    5.增強服務專業化建設,構建專業服務隊伍

    社會服務最後還是要落實到個人身上,而社會工作者作為服務的工作者,承擔著提供服務的具體職責。因此發展專業化的社會服務,離不開專業化的服務隊伍。為此,應該做到:

    (1)設立專門的社會工作者管理機構(香港是“社會工作者註冊局”)。

    (2)加強社工的教育及培訓,提升社工的專業技能。

    6.鼓勵服務用戶的個人參與,提高服務品質

    在社會服務中,一般都視服務用戶為消極的服務接受者。考慮到服務現代化及服務品質的雙重要求,我國內地在發展社會服務時,應考慮服務用戶的參與權利,鼓勵用戶的介入,以利於服務的靈活性和服務品質的提高。

    當今,中國正經曆著快速而劇烈的社會轉型,社會問題不斷突顯,社會矛盾日益複雜,因此在加強以改善民生為重點的社會建設中,迫切需要發展現代社會服務、構建現代社會服務體系。香港地區的社會服務模式,對於中國內地正處於起步階段的社會服務事業而言,有著特別的借鑒意義。當然,在建設和完善社會服務過程中,還應立足我國國情,努力構建有中國特點的、本土化的現代社會服務模式。

     

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